تساؤلات مثارة بشأن رسم النظافة المقرر بقانون النظافة العامة رقم (38) لسنة 1967 وتعديلاته وعلاقته بقانون البيئة الصادر بالقانون رقم (4) لسنة 1994
اعداد المحاسب/ طارق محمد أحمد عرفة ومدير عام بالجهاز المركزى للمحاسبات
ثارت تساؤلات عديدة حول عدد من الموضوعات المتعلقة بتطبيق رسم النظافة المقرر بالقانون رقم (38) لسنة 1967 وتعديلاته من حيث الجهات الخاضعة لهذا القانون ، هل يسرى رسم النظافة على الجهات التى تشغلها الجهات الحكومية ، ما هى العقوبات المقررة بقانون رسم النظافة ومدى إمكانية التصالح فيها، ،
هل المحافظين مفوضين بموجب هذا القانون فى تحديد وإجراءات تحصيل رسم النظافة المنصوص وفى التحفظ على السيارات التى تظبط أثناء إلقائها مخلفات البناء فى غير الأمكان المصرح بها مع فرض غرامات مالية عليها ، وهل لهم الحق فى القيام بفرض و تحصيل رسوم على مواطنى المحافظة لصالح حساب مصانع تدوير القمامة الذى تنشأها المحافظة ، مدى جواز سداد موارد حصيلة صندوق النظافة بالوحدات المحلية لدوواين المحافظات، ما مدى علاقة قانون البيئة الصادر بالقانون رقم (4) لسنة 1994 بالنظافة العامة واختصاصات وحدات الإدارة المحلية ، مدى جواز قيام الجهات المشرفة على الطرق بأنواعها المختلفة تحصيل نسبة 5% رسوم نظافة من قيمة المقايسات الخاصة بإعادة الشىء لأصله، وغيرها من الموضوعات المثارة بشأن هذا الرسم. وسوف نتناول بمشيئة الله هذه الموضوعات بالتفصيل على النحو التالى: أولاً- الجهات الخاضعة لرسم النظافة المقرر بالقانون رقم (38) لسنة 1967 وتعديلاته ، فئات الرسوم، السلطة المخولة بتحديد الرسم: تقضي احكام المادة رقم (8) من قانون النظافة العامة رقم (38) لسنة 1967 والمعدلة بموجب القانون رقم (10) لسنة 2005 بأن: “يلتزم شاغلو العقارات المبنية والأراضي الفضاء المستغلة في المحافظات بأداء رسم شهري بالفئات التالية:
( أ ) من جنيه إلى عشرة جنيهات للوحدة السكنية فى عواصم المحافظات وفى المدن التى صدر بشأنها قرار جمهوري باعتبارها ذات طبيعة خاصة.
(ب) من جنيه إلى أربعة جنيهات بالنسبة للوحدة السكنية فى المدن غير عواصم المحافظات.
(جـ) من عشرة جنيهات إلى ثلاثين جنيهًا بالنسبة للمحلات التجارية والصناعية، والأراضي الفضاء المستغلة والوحدات المستخدمة مقار لأنشطة المهن والأعمال الحرة.
(د) تعفى دور العبادة من أداء هذا الرسم.
ويكون تحصيل الرسم مقابل تقديم الوحدة المحلية المختصة -بذاتها أو بواسطة الغير – خدمات جمع المخلفات والقمامة من الوحدات المبنية والأراضي الفضاء التي تخضع لأحكام هذا القانون، ونقلها إلى الأماكن المخصصة لهذا الغرض، والتخلص منها بطريقة آمنة.
ولا يخل الالتزام بأداء الرسم المشار إليه بما تبرمه الوحدة المحلية من تعاقدات خاصة مع بعض المنشآت على المقابل الذي تؤديه عن تقديم كل أو بعض الخدمات المشار إليها.
ويحدد مقدار الرسم من بين الفئات المنصوص عليها فى البنود (أ، ب، ج) من هذه المادة وإجراءات تحصيله قرار من المحافظ المختص، بناء على موافقة المجلس الشعبي المحلى للمحافظة، وبعد أخذ رأى المجلس الشعبي المحلى للوحدة المحلية التي تخضع لأحكام هذا القانون، ويراعى فى تحديد مقداره الظروف الاقتصادية والاجتماعية لكل وحدة من هذه الوحدات…….”( )
هذا وقد استظهرت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بجلستها المنعقدة بتاريخ 7 مايو 2008 فتوي رقم (279) بتاريخ 21/5/2008 بأن المقرر قانوناً أن الرسم مبلغ من المال يجبيه أحد الأشخاص العامة جبراً من الخاضع له نظير خدمة معينة تؤديها الدولة إليه، فلا يفرض الرسم إلا بناء على قانون ، ويكفى فيه تقرير مبدأ الرسم، ويترك شروط دفعه وتحديد سعره إلى سلطة أخرى يحددها القانون، وتطبيقاً لذلك أخضع قانون النظافة العامة شاغلي العقارات المبنية من الوحدات السكنية فى المدن من عواصم المحافظات ومن غيرها، وكذلك المحلات التجارية والصناعية والأراضي الفضاء المستغلة والوحدات المستغلة مقاراً لأنشطة المهن والأعمال الحرة لأداء رسم شهري وضعت حدوده المادة رقم (8) من قانون النظافة رقم (38) لسنة 1967، على أن يحدد مقداره في حدود الفئات التي نصت عليها المادة المشار إليها بقرار من المحافظ.( )
ثانياً-الجهة المختصة بتطبيق أحكام قانون النظافة العامة:
تقضي احكام المادة رقم (12) من القانون المشار اليه بأن: ” ينشر هذا القانون فى الجريدة الرسمية، ويعمل به من تاريخ نشره ولوزير الإسكان والمرافق إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذه.”
هذا وقد صدرت اللائحة التنفيذية لهذا القانون بموجب قرار وزير الإسكان والمرافق رقم (134) لسنة 1968.( )
إلا انه صدر قرار رئيس الجمهورية رقم (272) لسنة 1982 متضمنا بالمادة الاولي من احكامه بان تنقل إلى الوحدات المحلية كل فى دائرة اختصاصها، الاختصاصات التى تباشرها حالياً وزارة الإسكان وفقا للقوانين واللوائح والقرارات المعمول بها فى المجالات الآتية: …. النظافة العامة…..”( )
ومن ثم فإن فالمستفاد انه بعد صدور القرار الجمهوري المشار اليه لم يعد للوزارة المختصة بالإسكان والمرافق ثمة اختصاص بشأن قانون النظافة العامة وانتقال كافة هذه الاختصاصات لوحدات الإدارة المحلية كل في دائرة اختصاصها.
ثالثاً- مدى جواز قيام الوحدات المحلية كل فى دائرة أختصاصه بتحصيل رسوم نظافة من المصالح الحكومية(أشخاص القانون العام)؟ أستظهرت الجمعية العمومية لقسمي الفتوي والتشريع بجلستها المنعقدة في 4 مارس 2015 فتوي رقم 625 بتاريخ 19/9/2015 ” بأن المادة (8) من القانون رقم (38) لسنة 1967 بشأن النظافة العامة – بعد تعديلها بالقانون رقم (10) لسنة 2005 – تلزم شاغلي العقارات المبنية أداء رسم شهري يحدد مقداره من بين الفئات المنصوص عليها في البنود ( أ ، ب ، جـ) الواردة بتلك المادة ، فمن ثم فإنه ولئن كان لفظ ( العقارات المبنية ) قد ورد مطلقاً في صدر تلك المادة ، إلا أن هذا الإطلاق قيد بالعقارات المحدد لها فئة رسم بالبنود ( أ ، ب ، جـ) بحيث يتعذر إلحاق دور المصالح الحكومية وغيرها من العقارات غير المحدد لها فئة رسم ضمن العقارات الخاضعة للرسم ، وذلك إعمالاً للقاعدة الأصولية التي تقضي بحمل المطلق علي المقيد فضلاً عن أن إعمال قواعد القياس في مجال الفرائض المالية غير جائز قانوناً إذ إن الخضوع لا يكون إلا بنص.
ولما كان المقرر في مناهج التفسير أن القانون يفسر بعضه بعضاً فلا تفهم نصوصه بمعزل عن بعضها ، بل يتعين النظر إليها كوحدة واحدة تتحرك في انسجام في إطار الهدف الذي وضع المشرع من أجله القانون ، وبإعمال ذلك النظر فإنه يتعذر إلحاق المباني المخصصة للمصالح الحكومية تحت أي من البنود المذكورة في المادة (8) من القانون رقم (38) لسنة 1967 بشأن النظافة العامة المعدلة بالقانون رقم (10) لسنة 2005، وهو ما يقضي خروجها عن دائرة تطبيق قانون النظافة العامة المشار اليه وعدم خضوعها لأحكامه وإن اتحدت مع غيرها من العقارات الخاضعة لهذا الرسم في حكمة الخضوع من وجوب نقل المخلفات منها ، إذ عن خضوعها له يستلزم نصا صريحا في القانون يفيد ذلك وذلك مما يجاوز مجال الإفتاء إلي مجال التشريع ، فلا سبيل لخضوعها لأحكام قانون النظافة العامة إلا بوجود هذا النص عملاً بالقواعد الدستورية المستقرة بشأن الخضوع للفرائض المالية وأنه لا يحاج فيما تقدم أن الإعفاء من أداء رسم النظافة اقتصر علي دور العبادة دون غيرها حيث إن ذلك مردود بان الاعفاء من أداء الرسم يفترض الخضوع له ابتداءً ، والحاصل أن دور المصالح الحكومية غير خاضعة ابتداءً لأحكام القانون المشار اليه علي نحو ما سلف بيانه ومن ثم لا يثار بشأنها أمر الإعفاء.( )
وجدير بالإشارة بانه سبق هذا الإفتاء – كما تلاه أيضا – صدور مجموعة من الفتاوي التي تتعرض لحالات تطبيقية مختلفة انتهت جميعها الي تقرير مضمون ذات المبادئ القانونية سالف الإشارة الية ومن هذه الحالات ما يلي:
1. الفتوي رقم 279 لسنة 2008 والمنتهية الي عدم احقية وحدات الإدارة المحلية بتحصيل رسوم النظافة على دواوين المناطق الازهرية والمعاهد التابعة لها. ( )
2. الفتوي رقم 328 لسنة 2010 والمنتهية الي عدم خضوع الأماكن التي تشغلها المصالح الحكومية لرسم النظافة. ( )
3. الفتوي رقم 275 لسنة 2011 والمنتهية الي عدم خضوع مباني مديرية التربية والتعليم بمحافظة المنوفية والإدارات التعليمية والمدارس الحكومية والخاصة التابعة لها لرسم النظافة المقرر بقانون النظافة العامة.( )
4. الفتوي رقم 279 لسنة 2011 والمنتهية الي عدم خضوع الهيئة القومية للبريد لرسم النظافة. ( )
5. الفتوي رقم 579 لسنة 2012 والمنتهية الي رفض مطالبة الوحدة المحلية لمركز ومدينة قطور بأداء عيادة الصحة المدرسية التابعة للهيئة العامة للتامين الصحي لرسوم النظافة. ( )
6. الفتوي رقم 1048 لسنة 2016 المنتهية الي عدم خضوع الهيئة القومية للبريد لرسم النظافة الوارد بقرار محافظ المنوفية رقم 370 لسنة 2010.( )
كما أصدرت وزارة المالية الكتاب الدوري رقم (51) لسنة 2011 والمتضمن انتهاء الإدارة المركزية للتشريع المالي بوزارة المالية الي عدم خضوع الأماكن التي تشغلها المصالح الحكومية لرسم النظافة وبالتالي عدم جواز فرض اية رسوم نظافة عليها حتي لا يترتب تحميل موازنات المصالح الحكومية بأية رسوم نظافة تفرض عليها. ( )
رابعاً-علاقة قانون البيئة الصادر بالقانون رقم (4) لسنة 1994 بالنظافة العامة واختصاصات وحدات الإدارة المحلية:
تقضي أحكام المادة رقم (37) من القانون المشار اليه والمستبدلة بموجب القانون رقم (9) لسنة 2009 بأن: (أ ) يحظر قطعيا الحرق المكشوف للقمامة والمخلفات الصلبة. (ب) ويحظر على القائمين على جمع القمامة ونقلها إلقاء وفرز ومعالجة القمامة والمخلفات الصلبة إلا في الأماكن المخصصة لذلك بعيدا عن المناطق السكنية والصناعية والزراعية والمجاري المائية وتحدد اللائحة التنفيذية لهذا القانون المواصفات والضوابط والحد الأدنى لبعد الأماكن المخصصة لهذه الأغراض عن تلك المناطق.
(ج) وتلتزم وحـدات الإدارة المحلية بالاتفـاق مع جهـاز شئون البيئة بتخصيص أماكن إلقاء وفرز ومعالجة القمامة والمخلفات الصلبة طبقا لأحكام هذا القانون ولائحته التنفيذية، كما تلتزم تلك الوحدات بتخصيص صناديق أو أماكن داخل المدن والقرى لتجميع القمامة والمخلفات الصلبة ونقلها وتحديد المواعيد المناسبة لذلك .وإلا وجب محاسبة المختص إداريا.
(د) ويحظر إلقاء القمامة والمخلفات الصلبة في غير تلك الصناديق والأماكن المخصصة لها ويلتزم القائمون على جمع القمامة والمخلفات الصلبة ونقلها بمراعاة نظافة صناديق جمعها وسيارات نقلها، وأن تكون الصناديق مغطاة بصورة محكمة وبأن يتم جمع ونقل ما بها من قمامة ومخلفات صلبة في فترات مناسبة، وألا تزيد كميتها في أى من تلك الصناديق على سعتها الحقيقية. كما تقضي المادة رقم (39) من ذات القانون بأن: (تلتزم جميع الجهات والأفراد عند القيام بأعمال التنقيب أو الحفر أو البناء أو الهدم أو نقل ما ينتج عنها من مخلفات أو أتربة باتخاذ الاحتياطيات اللازمة للتخزين أو النقل الآمن لها لمنع تطايرها وذلك على النحو الذي تبينه اللائحة التنفيذية) 0 هذا وقد صدرت اللائحة التنفيذية للقانون المشار اليه بموجب قرار رئيس مجلس الوزارء رقم (338) لسنة 1995 والتي تضمنت بالمادة رقم (38 ) من احكامها والمعدلة بموجب قرار رئيس مجلس الوزراء رقم (1741) لسنة 2005 بأن: ” يحظر نهائياً الحرق المكشوف للقمامة والمخلفات الصلبة غير الخطرة، ويحظر إلقاء أو معالجة القمامة والمخلفات الصلبة إلا في الأماكن المخصصة لذلك بعيداً عن المناطق السكنية والصناعية والزراعية والمجاري المائية وذلك وفق المواصفات والضوابط والحد الأدنى لبعدها عن تللك المناطق والمبينة على النحو الاتي : أولاً: تخصص وحدات الإدارة المحلية أماكن لاستقبال القمامة والمخلفات الصلبة ومعالجتها بعد دراسة متكاملة عن طبوغرافية المنطقة وطبيعتها والكمية المراد التخلص منها كل 24 ساعة، وذلك وفقاً للاشتراطات والمواصفات المبينة بالملحق رقم (11) لهذه اللائحة …….”. كما تقضي المادة رقم (41) من ذات اللائحة بأن: (تلتزم جميع الجهات والأفراد عند القيام بأعمال التنقيب أو الحفر أو البناء أو الهدم أو نقل ما ينتج عنها من مخلفات أو أتربة باتخاذ الاحتياطات اللازمة للتخزين أو النقل الآمن لها لمنع تطايرها وعلى الجهة المانحة للترخيص بتلك الأعمال إثبات ذلك في الترخيص وذلك على النحو الآتي : 1-أن يتم التشوين بالموقع بالأسلوب الآمن بعيدا عن إعاقة حركة المرور والمشاة ويراعى تغطية القابل للتطاير منها حتى لا يسبب تلوث الهواء . 2- نقل المخلفات والأتربة الناتجة عن أعمال الحفر والهدم والبناء فى حاويات أو أوعية خاصة باستخدام سيارات نقل معدة ومرخصة لهذا الغرض ويشترط فيها :………………..3- ……. 4- أن تقوم وحدات الإدارة المحلية بتحديد الأماكن التى تنقل لها المخلفات ولا يصرح بنقل أو التخلص من تلك المخلفات إلا بالأماكن المخصصة لذلك والمرخص بها من قبل وحدات الادارة المحلية المعنية. ولجهاز شئون البيئة أن يعدل من تلك الضوابط أو يضيف إليها كلما اقتضت الضرورة ذلك). خامساً- العقوبات الخاصة بالنظافة العامة فى حدود اختصاصات وحدات الإدارة المحلية ومدى جواز التصالح بها: يمكن الإجابة علي هذا التساؤل من خلال استطلاع النصوص القانونية الواردة بقانون النظافة العامة وقانون البيئة وذلك علي النحو التالي: تقضي احكام المادة رقم (9) من قانون النظافة العامة والمعدلة بموجب القانونين رقمي (106) لسنة 2012 ، (47) لسنة 2014 بأن: ((مع عدم الإخلال بأية عقوبة أشد ينص عليها فى قانون آخر، يعاقب بالحبس وبغرامة لا تقل عن عشرين ألف جنيه ولا تجاوز مائة ألف جنيه أو بإحدى هاتين العقوبتين، كل من ألقى أو وضع مخلفات أعمال البناء أو الهدم أو الحفر فى الطريق العام أو الميادين أو الأنفاق أو الأراضي الفضاء غير المخصصة لإلقاء المخلفات أو على الكباري أو الجسور أو على السكك الحديدية أو فى الأماكن الأثرية أو فى مجرى النيل والترع والمصارف أو شواطئ البحر ،وفي حالة العود تكون العقوبة الحبس والغرامة معا والمنصوص عليهما في الفقرة السابقة ، وتكلف الوحدة المحلية المختصة الجاني بإزالة اثار الجريمة في الموعد الذي تحدده فإذا لم يقم بذلك قامت هذه الجهة بالإزالة بالطريق الإداري علي نفقته وتضبط تراخيص قائدي المركبات التي تستعمل في الجريمة وتسحب لمدة شهر ، كما تضبط الآلات والأدوات المستعملة وفي حالة الحكم بالإدانة يحكم بمصادرتها ، ومع عدم الاخلال بعقوبة اشد في أي قانون اخر يعاقب بغرامة لا تقل عن خمسمائة جنيه ولا تجاوز الفي جنيه كل من ألقي أو وضع القمامة او القاذورات او المياه القذرة أو المخلفات غير المنصوص عليها في الفقرة الاولي من هذه المادة في غير الأماكن المحددة لها ، وللوحدة المحلية المختصة ان تكلف المخالف بإزالة أسباب المخالفة بإزالة المخالفة في المدة التي تحددها له وإلا أزالتها علي نفقته مع تحصيل النفقات بالطريق الإداري. ويجوز التصالح مع الوحدة المحلية المختصة فى الجريمة المنصوص عليها فى الفقرة الرابعة من هذه المادة مقابل أداء مبلغ مائتى جنيه بالنسبة للمارة، وخمسة آلاف جنيه لغيرهم من المخالفين وذلك خلال أسبوع من تاريخ ضبط الجريمة، ويضاعف هذا المبلغ بتكرار الجريمة، وتنقضى الدعوى الجنائية بناءً على هذا التصالح. ( ) كما تقضي المادة رقم (86) من قانون البيئة بأن: (يعاقب بغرامة لا تقل عن مائتي جنيه ولا تزيد علي ثلاثمائة جنيه كل من خالف حكم المادة ( 36 ) من هذا القانون ، كما يعاقب بغرامة لا تقل عن خمسمائة جنيه ولا تزيد علي ألف جنيه كل من خالف حكم المادة ( 39 ) من هذا القانون ، وللمحكمة أن تقضي بوقف الترخيص لمدة لا تقل عن أسبوع ولا تزيد علي ستة أشهر ، وفي حالة العود يجوز لها الحكم بإلغاء الترخيص). كما تقضي المادة (87) من قانون البيئة والمستبدلة بموجب القانون رقم (9) لسنة 2009 بأن: (يعاقب كل من يخالف حكم المادة 42 (فقرة أولى ) من هذا القانون بغرامة لا تقل عن خمسمائة جنيه ولا تزيد على ألفى جنيه مع الحكم بمصادرة الأجهزة والمعدات المستخدمة فى ارتكاب الجريمة ، ويعاقب بغرامة لا تقل عن ألف جنيه ولا تزيد على عشرين ألف جنيه كل من يخالف أحكام المواد 35، 37 (البندان ب، د ) و38 ، 40 ،41 ، 43 ،44 ، 45 ، 46 (الفقرة الأولى )، 47 مكررا من هذا القانون ، وفى حالة العود تضاعف الغرامات المنصوص عليها فى الفقرتين السابقتين ، ويعاقب بغرامة لا تقل عن خمسين جنيه ولا تزيد على مائة جنيه كل من يخالف حكم الفقرة الثانية من المادة 46 من هذا القانون). سادساً- مدى جواز قيام المحافظين بفرض غرامات مالية على السيارات التي تضبط أثناء إلقائها مخلفات البناء أو أي مخلفات أخرى سائلة أو صلبة بالطريق العام أو خارج الأماكن المصرح بها والتحفظ عليها؟ تناول قانوني النظافة العامة والبيئة في افصاح جهير عن العقوبات المالية وغير المالية التي يجوز إنزالها على المخالفين وحالات وضوابط ذلك والسلطات المقررة لجهات الاختصاص في هذا الشأن ومن ثم عدم جواز اتخاذ أي اجراء من شأنه تعديل او تعطيل هذه الاحكام وإلا أضحي مخالفاً للدستور والقانون بحسبانه افتئاتاً علي اختصاص السلطة التشريعية.
هذا وقد انتهت الجمعية العمومية لقسمي الفتوي والتشريع بجلستها المنعقدة بتاريخ 5/2/2003 فتوي رقم 278 بتاريخ 27/4/2003 الي عدم مشروعية القرار الصادر بالتحفظ على السيارة التابعة لهيئة البريد لإلقائها القمامة في أحد المقالب العمومية ، وان فرض مقابل لاستخدام المقالب العمومية يشكل مخالفة صارخة لأحكام القانون ، عدم مشروعية قيام المحافظين بفرض غرامات مالية دونما أي سند من القانون حيث استبان لها أن الدستور المصري جعل تنظيم إنشاء الضرائب العامة وتعديلها أو إلغاؤها لا يكون إلا بقانون ولا يعفى أحد منها إلا في الأحوال التي بينها القانون وأنه لا يجوز تكليف أحد أداء غير ذلك من الضرائب أو الرسوم إلا في حدود القانون كما أن تنظيم القواعد العامة الأساسية لجباية الأموال أو إجراءات صرفها لا يكون إلا بقانون. كما أوجب الدستور أن تدور القرارات الصادرة عن السلطة التنفيذية في الدولة في فلك القواعد الدستورية وأحكام القوانين السارية فلا يجوز تضمينها أحكاماً تلغى أو تعدل أو تعطل أحد نصوص هذه القوانين أو تعفى من تنفيذها وإلا كان ذلك غصباً لاختصاص السلطة التشريعية في مجال إنشاء القواعد القانونية واعتداءً على أعمالها وطعناً ظاهراً لمبدأ المشروعية مما يصم هذه القرارات بعدم المشروعية. وأنه ولئن وضع المشرع في قانون الإدارة المحلية أصلاً عاماً مؤداه تولى المحافظ بالنسبــة إلى جميع المرافق العامة التي تدخل في اختصاص وحدات الإدارة المحلية جميع السلطات والاختصاصات التنفيذية المقررة للوزراء بمقتضى القوانين واللوائح ويكون رئيساً لجميع الأجهزة والمرافق المحلية وله السلطة المقررة للوزير بالنسبة للقرارات الصادرة من مجالس إدارات الهيئات العامة التي تتولى مرافق عامة للخدمات في نطاق المحافظة إلا أن ذلك يجب أن يكون في كنف المنظومة التشريعية وفق تدرجها.( )
هذا وقد عرض هذا النزاع مره اخري أمام الجمعية العمومية لقسمي الفتوي والتشريع بجلستها المنعقدة بتاريخ 12 أكتوبر 2005 وانتهت بفتوها رقم 1168 بتاريخ 9/11/2005 بإلزام الهيئة العامة لنظافة وتجميل القاهرة برد المبالغ المحصلة دون وجه حق للهيئة القومية للبريد.( )
سابعاً- مدى جواز القيام بفرض و تحصيل رسوم على مواطنى المحافظة لصالح حساب مصنع تدوير القمامة الذى تنشئه المحافظة؟ يقضى البند السابع من المادة رقم (12) من القانون رقم (43) لسنة 1979 وتعديلاته بشأن نظام الادارة المحلية على: (…يختص المجلس الشعبي المحلى للمحافظة بفرض الرسوم ذات الطابع المحلى وفقا لأحكام هذا القانون أو تعديلاتها أو تقصير أجل سريانها أو الاعفاء منها او الغاؤها بعد موافقة مجلس الوزراء…). كما تقضي المادة رقم (8) من قانون النظافة العامة بأن: ( …….. ويحدد مقدار الرسم من بين الفئات المنصوص عليها فى البنود (أ، ب، ج) من هذه المادة وإجراءات تحصيله قرار من المحافظ المختص، بناء على موافقة المجلس الشعبي المحلى للمحافظة، وبعد أخذ رأى المجلس الشعبي المحلى للوحدة المحلية التي تخضع لأحكام هذا القانون، ويراعى فى تحديد مقداره الظروف الاقتصادية والاجتماعية لكل وحدة من هذه الوحدات …. ويكون تحصيل الرسم مقابل تقديم الوحدة المحلية المختصة – بذاتها أو بواسطة الغير – خدمات جمع المخلفات والقمامة من الوحدات المبنية والأراضي الفضاء التي تخضع لأحكام هذا القانون، ونقلها إلى الأماكن المخصصة لهذا الغرض، والتخلص منها بطريقة آمنة ……. وينشأ صندوق للنظافة بكل وحدة من وحدات الإدارة المحلية والهيئات العامة للنظافة التي تسرى عليها أحكام هذا القانون تودع فيه حصيلة ما يلى: 1) حصيلة الرسم والاتفاقيات الخاصة المنصوص عليها فى هذه المادة………). المستفاد من النصوص السابقة وجود اختصاصين للمجلس الشعبي المحلي للمحافظة الأول كما هو وارد بالمادة رقم ( 12/ سابعاً) من قانون نظام الإدارة المحلية وهو إقرار الرسوم ذات الطابع المحلي ولكن ذلك الاختصاص رهين بأمرين الأول شكلي هو وجوب موافقة مجلس الوزراء علي هذا الرسم اما الثاني فهو موضوعي يتمثل في وجود خدمة بذاتها تقدمها وحدات الإدارة المحلية يُستحق عن هذا المقابل. اما الاختصاص الثاني فيتمثل في موافقة هذا المجلس على فئات الرسوم المنصوص عليها بقانون النظافة العامة وإجراءات تحصيلها إلا هذا الاجراء لا يتطلب ثمة موافقة من مجلس الوزراء بل يقتضي صدور قرار من المحافظ المختصة لإقراره إلا أنه رهين بوجوب تقديم الوحدة المحلية المختصة -بذاتها أو بواسطة الغير -خدمات جمع المخلفات والقمامة من الوحدات المبنية والأراضي الفضاء التي تخضع لأحكام قانون النظافة وإلا انتفي مناط تحصيله. ومن ثم لا يجوز للمجلس الشعبي المحلي فرض رسوم نظافة باتباع الإجراءات المنصوص عليها بقانون نظام الإدارة المحلية او إيداع تلك المبالغ في غير الصندوق المنصوص عليه بالمادة رقم (8) من قانون النظافة وإلا وصمت تلك الإجراءات بعدم المشروعية.
ثامناً-مدى صحة القيام بسداد موارد حصيلة صندوق النظافة بالوحدات المحلية لدوواين المحافظات؟ تقضى أحكام المادة رقم (8) من القانون رقم (38) لسنة 67 المعدلة بالقانون رقم (10) لسنة 2005 بأن: ((…. وينشأ صندوق للنظافة بكل وحدة من وحدات الإدارة المحلية والهيئات العامة للنظافة التى تسرى عليها أحكام هذا القانون تودع فيه حصيلة ما يلى: 1) حصيلة الرسم والأتفاقيات الخاصة المنصوص عليها فى هذه المادة. 2) حصيلة الغرامة ومقابل التصالح والمبالغ المقررة بمقتضى حكم المادة رقم (9) من هذا القانون وذلك استثناء مما تقضى به المادة رقم (18) مكرر من قانون الإجراءات القانونية. 3) عائد أعمال تدوير المخلفات والقمامة. 4) الأعتمادات التى تدرج فى ميزانية المحافظة للصرف على أعمال النظافة ، ولايجوز استخدام حصيلة هذا الحساب فى غير الغرض الذى خصصت من أجله)). فى ضوء النص السابق لايجوز أستخدام حصيلة صندوق النظافة الخاص بالوحدة المحلية وسدادها لدوواين المحافظات.
ثامناً- مدى قانونية الفقرة الرابعة من المادة(8) من القانون رقم 38 لسنة 1967 فى شأن النظافة العامة معدلاً بالقانون رقم 10 لسنة 2005 فيما تضمنه من النص على تفويض المحافظ المختص فى تحديد إجراءات تحصيل رسم النظافة؟
تنص الفقرة الرابعة من المادة (8) من القانون رقم 38 لسنة 1967 فى شأن النظافة العامة معدلاً بالقانون رقم 10 لسنة 2005 على أن: ((… يحدد مقدار الرسم من بين الفئات المنصوص عليها في البنود أ، ب، ج من هذه المادة إجراءات تحصيله قرار من المحافظ المختص، بناء على موافقة المجلس الشعبي المحلي للمحافظة، وبعد أخذ رأي المجلس الشعبي المحلي للوحدة المحلية التي تخضع لأحكام هذا القانون، ويراعى في تحديد مقداره الظروف الاقتصادية والاجتماعية لكل وحدة من هذه الوحدات..)). وقد قضت المحكمة الدستورية العليا ، بعدم دستورية الفقرة الرابعة من المادة (8) من القانون رقم 38 لسنة 1967 في شأن النظافة العامة معدلاً بالقانون رقم 10 لسنة 2005 فيما تضمنه من النص على تفويض المحافظ المختص في تحديد إجراءات تحصيل رسم النظافة. وقالت المحكمة في حيثيات حكمها، أن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن الدستور مايز بين الضريبة العامة وغيرها من الفرائض المالية، فنص على أن أولاهما لا يجوز فرضها أو تعديلها أو إلغائها إلا بالقانون، وأن ثانيتهما يجوز إنشاؤها في الحدود التي يبينها القانون، وكان ذلك مؤداه أن المشرع الدستوري بهذه التفرقة في الأداة، قد جعل من القانون وسيلة وحيدة ومصدرًا مباشرًا بالنسبة للضرائب العامة، فالسلطة التشريعية هي التي تقبض بيدها على زمام الضريبة العامة وتتولى بنفسها تنظيم أوضاعها وتفصيل ما يتصل ببنيانها…. لما كان ذلك، وكان نص الفقرة الرابعة من المادة (8) من القانون رقم 38 لسنة 1967 المشار إليه معدلاً بالقانون رقم 10 لسنة 2005، قد فوض المحافظ المختص في تحديد إجراءات تحصيل رسم النظافة، شاملة تحديد طرق وأدوات ذلك، حال أن هذه المسائل جميعها تدخل في نطاق الاختصاص المحدد للسلطة التشريعية دون سواها، مما يعد تسلبًا منها من اختصاصها المقرر طبقًا لأحكام الدستور، ومن ثم يقع هذا النص مخالفاً لنصوص المواد ( 38، 101، 126) من دستور سنة 2014، مما يتعين معه القضاء بعدم دستوريته(الدعوى رقم “95” لسنة 30 قضائية جلسة 1/8/2018) ( ).
تاسعاً-مدى صحة قيام الجهات المشرفة على الطرق بأنواعها المختلفة تحصيل نسبة 5% رسوم نظافة من قيمة المقايسات الخاصة بإعادة الشيء لأصله؟ نرى عدم قانونية تحصيل نسبة 5% رسوم نظافة من قيمة مقايسة إعادة الشيء لأصله للأسباب التالية: 1) أن الرسم لا يفرض إلا بناء على قانون ، ويمكن أن يكتفى فيه بتقرير مبدأ الرسم ويترك شروط دفعه وتحديد سعره إلى سلطة أخرى، فالرسم بمعناه القانوني هو مبلغ من المال يجبيه أحد الأشخاص العامة كرهاً من الفرد نظير خدمة معينة تؤديها الدولة إليه وهو كذلك يتكون من عنصرين أولهما أن الرسم يدفع مقابل خدمة معينة والثاني أنه لا يدفع اختيارا إنما يؤدى كرهاً بطريق الالتزام وتستأديه الدولة من الأفراد بما لها عليهم من سلطة الجباية شأنه فى ذلك شأن الضريبة ، وقد تقدم هذه الخدمة للفرد دون أن يطلبها ، وقد تقدم له ولو أظهر رغبته عنها ويتمثل عنصر الاكراه هنا فى حالة الضرورة القانونية التي تلجئ الفرد إلى المرفق العام لاقتضاء هذه الخدمة لما قد يترتب على التخلف على طلبها من جزاء أو أثر قانونى ضار قد يتمثل في حرمانه من الحصول على الخدمة التي يؤديها المرفق (فتوى الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع رقم 137 بتاريخ 15/2/1999 ملف رقم 86/4/ 1399).( ) 2) خلو قانون الطرق العامة رقم (84) لسنة 1968 وقانون النظافة العامة رقم (38) لسنة 1967 والمعدل بالقانون رقم (10) لسنة 2005 و قانون الإدارة المحلية رقم (43) لسنة 1979 من ثمة نص يتضمن فرض مثل هذا الرسم حيث استظهرت الجمعية العمومية أن الدستور المصري جعل تنظيم إنشاء الضرائب العامة وتعديلها أو الغاؤها لا يكون إلا بقانون ولا يعفى أحد منها إلا في الأحوال التي بينها القانون ، وأنه لا يجوز تكليف أحد أداء غير ذلك من الضرائب أو الرسوم إلا في حدود القانون ، كما أن تنظيم القواعد العامة الأساسية لجباية الأموال أو إجراءات صرفها لا يكون إلا بقانون ، كما أوجب الدستور أن تدور القرارات الصادرة عن السلطة التنفيذية فى الدولة فى فلك القواعد الدستورية وأحكام القوانين السارية ، فلا يجوز تضمينها أحكاماً تلغى أو تعدل أو تعطل أحد نصوص هذه القوانين أو تعفى من تنفيذها وإلا كان ذلك غصباً لاختصاص السلطة التشريعية فى مجال انشاء القواعد القانونية واعتداء على أعمالها وطعناً ظاهراً لمبدأ الإدارة المحلية أصلاً عاماً مؤداه تولى المحافظ بالنسبة إلى جميع المرافق العامة التي تدخل في اختصاص وحدات الإدارة المحلية جميع السلطات والاختصاصات التنفيذية المقررة للوزراء بمقتضى القوانين واللوائح ويكون رئيساً لجميع الأجهزة والمرافق المحلية وله السلطة المقررة للوزير بالنسبة للقرارات الصادرة من مجالس إدارات الهيئات العامة التي تتولى مرافق عامة للخدمات فى نطاق المحافظة إلا أن ذلك يجب أن يكون في كنف المنظومة التشريعية وفق تدرجها (فتوى رقم 278 بتاريخ 27/4/2003 ملف رقم 23/2/2963). ( ) 3) صدور الكتاب الدوري لحسابات الحكومة رقم (25) لسنة 2009 والذى تتضمن ما يلى: ” سبق وأن أصدرت وزارة المالية المنشور العام رقم (2) لسنة 1987 والذى وجه بعدم جواز قيام الوزارات والمصالح ووحدات الحكم المحلى والهيئات العامة الخدمية والاقتصادية إصدار تعليمات بزيادة الرسوم المقررة على الخدمات أو فرض رسوم جديدة دون اتخاذ الاجراءات التشريعية اللازمة ، ويراعى فى هذا الصدد أن تتخذ الإجراءات التالية: أن يسبق زيادة فئات الرسوم القائمة أو فرض رسوم جديدة من جانب أي وحدة إدارية قيام هذه الوحدة باتخاذ الإجراءات التشريعية المناسبة لزيادة الرسوم القائمة أو لفرض رسوم جديدة بحيث لا يتم ذلك إلا بعد صدور الإدارة التشريعية. فى حالة قيام إحدى الجهات بتحصيل رسوم دون سند قانونى يتعين على هذه الجهة أن تتولى إخطار ذوى الشأن بالتوجه فى ميعاد معين إلى الجهة التى سبق أن قامت بالتحصيل لإسترداد ذوى الشأن بالتوجه فى ميعاد معين إلى الجهة التى سبق أن قامت بالتحصيل لإسترداد ما سبق تحصيله بعد تقديم المستندات اللازمة والموضحة بالإخطار المذكور إلى أن يسقط الحق فى المطالبة بها بعد مضى ثلاث سنوات من يوم دفعها وفقاً لما تقضى به القواعد العامة فى هذا الشأن ، ونظراً لما تلاحظ للجهاز المركزى للمحسابات عن عدم التزام بعض الجهات بهذا المنشور لذا توجه الإدارة المحلية والهيئات العامة الخدمية والأقتصادية والأجهزة المركزية المستقلة والسادة المديرين الماليين بالمحافظات والمراقبين الماليين بالوزارات والسادة ممثلى وزارة المالية تنفيذ هذه التعليمات الواردة بهذا المنشور بكل دقة”.( )
عاشراً-مدى قانونية تحصيل مقابل نقدى عن نقل مخلفات العمليات الأنشائية للمقالب العمومية؟ فى بعض الأحيان تتضمن بنود الأعمال الواردة بالمقايسة نقل مخلفات التكسير وإزالة الطبقات وغيرها إلى المقالب العمومية ، وفى هذه الحالة تقوم بعض جهات الأسناد بوقف صرف قيمة المستخلص المستحق الصرف للمقاول لحين إحضاره التصاريح اللازمة من المحليات التى تفيد سداده الرسوم المستحقة على نقل المخلفات للمقالب العمومية، بحيث يصبح هذا المستند من المستندات التى ترفق بالمستخلص عند الصرف، وفى حالة عدم وجود ما يفيد ذلك ، تقوم جهات الأسناد المذكورة بإتخاذ كافة الأجراءات اللازمة نحو إحتساب المبالغ واجبة الخصم من مقاول العملية عن عدم نقل هذه المخلفات فى ضؤء القرارات المنظمة فى هذا الشأن(مثال على ذلك صدر قرار رئيس الهيئة العامة لنظافة وتجميل القاهرة رقم (15) لسنة 2012 بتاريخ 26/11/2102 على زيادة المقابل المادى لتصاريح دخول المخلفات للمقالب العمومية من (3) إلى (10) عن كل متر مخلفات يتم إستقباله بالمقالب العمومية) …والسؤال المطروح فى هذا الصدد مدى قانونية هذا الأجراء؟. اري عدم قانونية هذا الاجراء لمخالفته احكام قانون النظافة العامة وقانون البيئة فضلاً ان يخالف ما انتهت الية المبادئ القانونية التي تضمنتها الفتاوي سابق الإشارة اليها ، فالمقابل الذي يفرض للتصريح بدخول المخلفات المقالب العمومية ما هو إلا رسم تم اقراره بالمخالفة لأحكام قانون النظافة العامة وقد سبق الإشارة الي تلك الجزئية بالتفصيل فى التساؤلات السابقة……………………… لذا لا نتفق مع الاجراء المتمثل في قيام الجهة باستقطاع مبلغ من مستحقات المقاول يورد الي الجهة المختصة بشئون النظافة العامة (الوحدة المحلية المختصة أو هيئة النظافة المختصة بحسب الأحوال ) وذلك في حال عدم قيام المقاول بموافاة الجهة بما يؤيد نقل المخلفات الي المقالب العمومية نظراً لأن واقعة الاستقطاع المشار اليها ما هي إلا المجال التطبيقي لتحصيل نوعاً من الرسوم التي لم اي تستوف اجراءاتها الدستورية والقانونية في ضوء المستقر عليه بفقه قضاء مجلس الدولة وعلي النحو سالف الإشارة اليها بأكثر من جزئية من هذا البحث ، كما انه علي افتراض صحة فرض هذا الرسم ( جدلاً) فإنه يتعين لصحة تحصيله (استقطاعه) استفادة المقاول او المتعهد من الخدمة التي تقدمها الجهة القائمة علي شئون النظافة العامة والمتمثلة في القيام الفعلي بنقل المخلفات للمكان المخصص لهذا الغرض ( المقلب العمومي) وهو الأمر غير الحاصل بالتأكيد…….. وهنا يثور التساؤل المتمثل ما هو في الاجراء الذي يتعين علي الجهة اتخاذه تجاه المقاول او المتعاقد في حال عدم موافاة الجهة بما يؤيد نقله المخلفات الي المقالب العمومية في ظل وجود شرط بكراسة الشروط او العقد بحسب الأحوال يلزم المقاول بنقل المخلفات الي اليها …………. للإجابة علي هذا التساؤل يتعين تقسيم الواقعة محل التساؤل الي شقين وتوصيف كل منهما بشكل دقيق وذلك للوقوف علي الاجراء القانوني الذي يتعين اتخاذه لكل شق علي حدا وذلك علي النحو التالي: الشق الأول: يتمثل في عدم تقديم المقاول ما يفيد بالتزامه بتنفيذ احد بنود التعاقد والمتمثل في نقل المخلفات الي الأماكن المخصصة لهذا الغرض (المقالب العمومية) :
وقبل تحديد الاجراء الذي يجوز للجهة اتخاذه يتعين توصيف طبيعة هذا البند والذي يعني بطبيعة الحال أن المقاول يتكبد مبالغ في سبيل تنفيذه إلا أنه لا يتم فصل تكلفته بشكل مستقل بالمقايسات المعدة لهذا الغرض وانما يتم إضافة تكلفته الي القيمة الكلية للتعاقد من قبل المقاول من خلال توزيعه علي البنود المحدد لها قيمة ( تكلفة) بالمقايسات المشار اليها ، وبالتالي تصبح تكلفة هذا البند مجهلة وغير محددة القيمة بشكل صريح شأنها في ذلك شأن بند إلزام المقاول بتوفير سيارة لطاقم الاشراف أو توفير استراحة لهم (كرفان) ……الخ ، ومن ثم فإنه يتم إضافة تكاليف مثل هذه البنود مجهلة القيمة الي التكاليف الكلية للعملية من قبل المقاول ولا يتم الإفصاح عن تكلفتها بشكل صريح وانما بشكل ضمني وغير مباشر ،وبالتالي فإنه في حال عدم التزام المقاول بتنفيذ هذا البند فإنه يتعين عدم صرف القيمة المالية المقابلة له والتي يتعين تحديدها من خلال تشكيل لجنة لهذا الغرض تضم عناصر فنية ومالية وقانونية بالجهة ثم إخطار الشئون المالية باستقطاع القيمة التي يتم التوصل اليها من قبل اللجنة المشار اليها وذلك من مستحقات المقاول القابلة للصرف وهو ما يعني أن عملية الاستقطاع لا تعدو إلا أن تكون في حقيقة الامر سوي عدم صرف قيمة أحد البنود غير المنفذة .
ويتعين ملاحظة أن هذا الإجراء لا يُخل بحق الجهة بالرجوع علي هذا المقاول بالغرامات أو العقوبات المالية المنصوص عليها بقانون المناقصات والمزايدات وقانون تنظيم التعاقدات العامة والذي حل محل الأول.
الشق الثاني: يتمثل في ارتكاب المقاول لاحدي المخالفات المنصوص عليها في قانون النظافة العامة وقانون البيئة والمتمثلة في إلقاء المخلفات في غير الأماكن المخصصة لذلك (المقالب العمومية وغيرها) وبالتالي وقوعه تحت طائلة العقوبات المنصوص عليها بالقانونين المشار اليها والتي سبق توضيحها تفصيلاً بجزئية سابقة في هذا البحث ، وهنا يتعين التفرقة بين حالتين:
الحالة الأول : ان جهة الاسناد هي الجهة المختصة بشئون النظافة العامة وهنا يتعين علي هذه الجهة بوصفها الجهة القوامة علي مرفق النظافة العامة لا بوصفها الجهة المتعاقدة مع المقاول أن تبادر بجمع الأدلة والقرائن التي تثبت ارتكاب المقاول لإحدى المخالفات كالحصول علي ما يفيد عدم نقله للمخلفات للمقالب العمومية التي تقع تحت نطاق اشرافها وذلك من واقع السجلات الممسوكة بتلك المقالب وكذا محاولة تحديد المكان الذي تم إلقاء المخالفات فيه بشكل مخالف ثم السير في الإجراءات الواردة بالمواد الخاصة بالعقوبات بقانوني النظافة العامة والبيئة بحسب تدرج كل منها والتي قد تنتهي بتحريك الدعوي الجنائية ضد هذا المقاول ، وبالتأكيد لا تخل هذه الإجراءات في هذه الحالة بحق الجهة في استئداء حقوقها علي النحو الوارد بالشق الأول من هذا التساؤل بحسبان أن استئدائها لهذه الحقوق إنما يتم بوصفها جهة الاسناد أما السير في الإجراءات الخاصة بالعقوبات المقررة في حال ارتكاب المخالفات المنصوص عليها بقانوني النظافة العامة والبيئة إنما يتم بوصفها الجهة القوامة علي مرفق النظافة العامة كما سلف البيان ولا تعارض بين الوصفين نظراً لأن لكل منهما له موجباته ومجال تطبيقه. الحالة الثانية : أن جهة الاسناد ليست الجهة المختصة بشئون النظافة العامة فإنه في هذا الحال يتعين علي جهة الاسناد أن تبادر بإخطار الجهة المختصة بشئون النظافة العامة بالواقعة وان تقدم للأخيره المعاونة اللازمة لإثبات ارتكاب المخالفة لتمكينها من السير في الإجراءات العقابية المقررة بقانوني النظافة العامة والبيئة ، وبالتأكيد يتعين علي جهة الاسناد في هذا الحالة استئداء كافة حقوقها طرف المقاول علي النحو الوارد بالشق الأول من هذا التساؤل.
تم بحمد الله وتوفيقه،،،
تنويه: نتقدم بالشكر والعرفان إلى كل من ساهم معنا فى أعداد هذا البحث ، وأساله تعالى أن يجعل هذا العمل فى ميزان حسناتنا جميعاً.
لاتنسونا من صالح الدعاء،،،،،
مدير عام
محاسب/ طارق محمد أحمد عرفة
الجهاز المركزى للمحاسبات
